关注与视野
发挥顶梁柱作用 完善国企功能定位
[作者:胡迟发布时间:2020-07-15 14:27来源:光明网]

2020年初突发的新冠肺炎疫情,给转型关键期的中国经济带来冲击。在防控疫情的非常时刻,作为社会主义经济的重要支柱,国有企业不辱使命,在抗击新冠疫情与保证经济平稳运行两个重要方面,充分发挥了主力军的作用。认真研究、总结国有企业在抗击疫情中的各种行为表现,对于更好实施国企改革三年行动方案,深化国有企业改革,不断完善国有企业的功能定位,调整优化国有经济的布局结构都具有十分重要的理论与实践意义。

此次疫情是对近年来国有企业改革和发展成就的一次特殊检阅。国有企业已其出色的“答卷”凸显了作为中国特色社会主义经济顶梁柱的重要作用。要以此次疫情应对为契机,对准国有企业改革的终极目标与功能定位,不断深化国有企业改革,调整优化国有经济的布局结构,最终完成国有企业改革的预定目标,更好地发挥国有经济在国民经济中主导力量的作用。

全面深化国有企业改革

2020年是国企改革落实三年行动方案的起始之年。国资国企改革将在以往40余年,特别是最近7年改革成效的基础上加快推进。国有企业在这次疫情防控中的表现赢得了社会的赞誉。与此同时,疫情的发生与抗击疫情也给国企改革与发展提出新的、更高的要求与启示。下一步要比照此次疫情,更加精准、有效地落实推进国企改革三年行动方案,不断深化国企改革,全面增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

第一,不断加大混改力度。从企业层面看,在社会主义市场经济条件下,国有企业在国民经济中的控制力,既要通过国有独资企业来实现,更要大力发展股份制企业,通过控股和参股企业来实现。因此,更多混合所有制企业能够放大国有资本的作用,更好实现国有企业的功能定位。2019年11月,国资委印发了《中央企业混合所有制改革操作指引》,在梳理混合所有制改革相关政策,总结央企混改工作的基础上,从规范混改操作流程,明确推进混改方式和转变企业运营机制等方面,为国有企业开展混合所有制改革提供了系统的操作指南。未来国有企业要继续以混改为突破口,混改要在“因地施策、因业施策、因企施策”的基础上推进:一是要突出主业,混改不仅是做强做优做大企业,还要做强做精主业和实业。二是需要“改机制”,通过混改推动企业转变运营机制。包括完善法人治理结构和管控方式、深化三项制度改革、灵活用好多种激励约束机制。三是通过混改推动结构调整与重组整合等整个国企改革深化,全面提升国企改革综合成效。

第二,建立国资国企“一盘棋”格局。在以管资本为主的国资监管格局下,要从整体上配置、运行好国有资本,更加注重国有资本的整体性和流动性,加大各级国有资产监管机构协同力度,尽快形成“统分结合”的监管机制。在这次抗击疫情过程中,央企和地方国企都在积极行动,相互配合,有力地保障了抗疫的物资供应与复工复产。这次疫情凸显了建立国资国企“一盘棋”格局,特别是在非常时期应对突发事件的重要性。未来国资委要发挥主导作用,推动建立全国国资国企“一盘棋”格局,首先要促进中央与地方国有企业深度合作,减少国有资本同质化竞争。应充分发挥中央企业、特别是21家中央国有资本投资运营公司作用,加强央企与地方国有企业优势互补、共同发展,在“十四五”规划期的5年左右时间,以股权合作、资产无偿划转等方式,推动完成不同地区、不同层级同质化企业国有资本重组整合工作,推动中央企业与地方国有企业优势互补、互利共赢,通过深度合作共同促进国有资本做强做优做大。其次,就此次抗疫而言,国有企业在战略性物资保障、应急机制和产业布局等方面也暴露出一些漏洞和短板,未来要在组织层面建立国资国企“一盘棋”应急防控体系;在机制层面形成国资国企“全过程”相应机制;在保障层面建立应对突发事件的长效保障机制。

进一步完善国有企业的功能定位

回顾40多年的国有企业改革历程,有关国有企业的功能定位问题,自20世纪80年代国有企业改革启动后就已经提出,一直在不断探索、完善。

2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出:推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。对其他行业领域,可以通过资产重组和结构调整,以加强重点,提高国有经济的整体质量。《指导意见》在总结以往时期国有企业改革经验的基础上,第一次提出了国有企业分类的概念,把国有企业分为商业类和公益类两类。其中,商业类又可再分为完全竞争类(商业一类)与特殊功能类(商业二类),从而更好地解答了长期以来一直存在的国有企业的定位、功能与属性问题。即国有企业功能定位的实现是在国有企业分类基础上完成的。不同类型的国有企业承担不同使命。

从这次疫情看,国有企业按照功能定位的要求,很好地完成了自己的使命。国有企业主要在三个方面发挥了关键作用:一是抗疫基础设施的建设者和医疗物资保障者;二是能源、通信、粮油、公共交通运输等基础产品和服务的供给者;三是复工复产和经济恢复的带动者。上述行为符合有关国有经济要在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中的功能定位。在抗疫的非常时期,许多央企喊出“人民需要什么,就转产什么”的口号。面对重点医疗物资紧平衡,中央企业从零开始,以战时模式紧急转产扩产,短时间内创造了中国效率、央企速度,关键时刻彰显了国企的责任担当。而这类产品平时并非许多央企的主业产品。从这一点看,国企在此次抗击疫情的关键时刻更加凸显了国企社会性和政治性的一面,符合设立国企的根本宗旨。

从长远看,未来国有企业的功能定位还是应当按照之前一直设定的目标,在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施领域占主导地位。国有企业这样的功能定位,才能够使国有经济能够在发生疫情这样的关键时期起到“定海神针”的作用。从此次疫情得到的关于国有企业功能定位的几点重要启示还包括,一是国有企业功能定位的目标并不是一成不变的,而是根据不同时期、不同情况动态可调节的。以此次疫情中最为突出的产品——口罩为例,口罩在平时主要在医院使用,对大多数人并没有特别重要的意义。可在此次疫情中,口罩成为一般人外出不可缺少的防护产品,更是成为医院大量消耗的紧缺医疗物资。也就是说口罩在这次疫情中,其地位陡升至成为“关系国家安全和国计民生的”重要产品了。这也是疫情对国有企业功能定位方向的调节,即要加大对民生类产品、物资的配置。二是国有企业通过分类实现功能定位也不是一成不变的。从此次疫情看,国有企业在生产、提供抗疫物资时并没有完全按照分类来进行。如有些属于商业二类的央企也在大量生产如口罩、防护服、消毒液这类本应该由商业一类国企生产的完全竞争类产品。即在非常时期,国有企业的分类至少是暂时消失了。从央企到地方国企都服从于抗疫的大目标,而没有拘泥于分类的框架限制,这一点也是值得未来发生不测事件时借鉴的。

不断调整国有经济布局结构

国有经济布局结构与国有经济功能定位紧密相连。国有经济布局结构以国有经济功能定位为前提,国有经济布局结构的优化调整要满足适应国有经济功能定位的实现。依据《指导意见》,国有资本要向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。这就是一个未来满足国有企业功能定位实现的国有经济布局结构的调整方向。从此次疫情看,未来国有经济布局结构的调整应当按照以下方向进行。

第一,兼顾产业升级与拉动经济。未来国有经济布局结构的调整要满足两个标准,一是在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域占控制地位;二是国有经济要发挥主导作用,推动、确保国民经济的健康、可持续发展。从这次疫情看,结合该两项标准,国有经济布局结构调整的方向(着力点)即是所谓的“新基建”。从产业方向看,新基建与战略性新兴产业交织、重合。作为中国经济增长的新引擎,新基建一头连着巨大的投资与需求,一头牵着不断升级的强大消费市场,新基建的实施必将极大地加速战略性新兴产业的成长。目前,央企已开始布局发力新基建。随着时间推移,央企在新基建中会有更多更好的表现,更好地服务于高质量工业化、高质量城镇化,促进供给侧结构性改革,服务于我国的经济高质量发展。

第二,向数字化智能化转型升级。在新冠肺炎疫情防控中,以大数据、人工智能、云计算、移动互联网为代表的数字科技在疫情防控中发挥了重要作用,越来越多的企业开始“云办公”“线上经营”“智能化制造”“无接触生产”。数字化智能化的运用在疫情监测分析、病毒溯源、防控纠治、物资调配、居民生活保障、企业复工复产等多个方面发挥了重要支撑作用。例如,中央企业充分运用数字智能技术快速发现密接人员、开展疫情防控监测预警、调度医疗物资生产,显著提升了防控效率。从技术路径看,向数字化智能化转型升级无疑是国有经济布局结构调整的方向。这也是疫情倒逼国有经济加快数字化智能化转型的结果。从企业层面看,当前,国有企业数字化转型要区分产业类型特点和产业层次,重点围绕基础端、平台端、应用端三个维度展开:着力构建新基础设施,促进互联互通;强化平台功能,实现网络协同;提高应用水平,打造数字化新场景。

第三,国有经济的布局结构是动态可调节的。如上所述,国有企业的功能定位是动态可调节的,因而国有经济的布局结构也是动态可调节的。在此次抗击疫情中,一些国有企业为满足抗疫的需要,上马了口罩、防护服等项目。由于这些产品可能不是这些央企正常情况下的主业方向。因此,疫情之后,随着需求的下降,生产口罩等产品的央企对这类资产应当有一个调节的过程,即出售非这类主业的资产,向某个相关生产企业集中,以获得规模效益。当然,由于国有经济的布局结构因满足不同时期、不同情况下国有企业的功能定位是动态可调节的,即说明是双向的。至于何时进入、何时退出,则应根据当时的具体情况而定。

第四,保证我国经济的安全性、产业链的完整性与供给的有效性。我国目前已经是全球产业链最全的国家,这是我国的经济优势,未来还需要加强。

国企与民企协同发挥作用

经过改革开放40多年的发展,我国已形成国有、民营、外资各有其一的发展格局。因此,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度既是我国宪法的规定,也是目前中国经济的现实写照。混合所有制经济基本特征体现为公、私经济的深度融合。公有制经济与非公有制经济之间既有市场竞争又有协同合作,形成了既对立又统一的矛盾统一体。在此次抗击疫情中,这种国企与民企之间的协同合作关系又一次体现在两个方面。一是从横向看,同一个产品,国企、民企都在生产,共同供应市场。如口罩、防护服、消毒液之类的抗疫产品,中石化、中国兵器工业集团、国机集团、新兴际华集团等这样的“巨无霸”央企都在生产,而如比亚迪等这样的以汽车为主业的民企也在生产口罩。另外,如富士康这样的台资企业也在生产口罩,其口罩产能已达到百万级。二是从纵向看,国企与民企在产业链的不同环节上各有所分工、侧重点不同。如国企供应口罩布、口罩生产机,民企从事口罩生产等。

应该说,这次疫情再一次检验了国企、民企这种分工格局的效率与合理性,以此次抗疫为契机,在深化国有企业改革,发展民营经济与经济结构调整中,应当进一步优化国企、民企之间这种分工合作的格局。从企业层面看,民资与国资融合的一个重要通道就是正在推进的国企混改。国企混改将为民资以战投方式参与混改提供更多的实现途径,有助于增加民资投资渠道,增加了国有资本与民营资本之间的融合。在中观与宏观层面,从发展布局看,国有经济分布在基础性行业和支柱产业的国有资产比重超过50%,在关系国民经济命脉、国家安全和国计民生的重要行业与关键领域占有主导地位,民营企业则主要分布在服务业、制造业等一般竞争性领域,贡献了我国GDP的60%、国家税收的70%、企业总数的80%、新增就业的90%。从制造业看,国企和民企多数是上下游关系,民企从事制造业偏下游,但也更加接近市场。大部分国有企业都有很多外协零部件供应商,与民企合作。两者互补性大于竞争性,通过资源整合,可以取长补短、实现双赢。当然,国有企业要在竞争中性的前提下与民营企业竞争、联合。上述所说国有经济保障国家经济安全与产业链完整之事,国有企业也需要与民营企业联合来共同完成。国企与民企将作为“缺一不可”的双引擎,共同驱动中国未来新一轮经济增长。

(作者系国务院国资委研究中心研究员)