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国有资产管理体制变迁:从“九龙治水”到国资委统筹负责
[作者:发布时间:2017-11-14 16:10来源:中国财经网]

十九大报告提出,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。“要完善各类国有资产管理体制”,这意味着国有企业目前的六大类及相应的管理主体不会改变,但每一类国有资产管理体制则要进行完善。

  目前,我国的国有企业分为六大类:国资委管理的工业、商贸、运输、科技等类型的国有企业;由有关机构管理的金融类国有企业;宣传部门管理的文化类国有企业;教育部门管理的校办类国有企业;交通部门管理的铁路类企业;财政部门管理的烟草、邮政等类别的国有企业。这六大类国有企业具有不同的特点且由不同的主体来管理,因此每一类便形成了有各自特点的管理体制。

  完善就要推进改革,那么,我们必须要明确改革完善国有资产管理体制的依据是什么?这样才能使完善国有资产管理体制有着清晰的认识和明确的抓手。

  国有企业的存在就要对其进行管理,进而就要建立国有资产管理体制。因此,国有资产管理体制的设计取决于国有企业的体制机制,即有什么样的国有企业就要求有与之相适应的国有资产管理体制。国有企业的变革决定着国有资产管理体制的变革,这适用于我国的六大类国有企业及它们各自的国有资产管理体制。其中,各级国资委系统的国有企业改革、国有资产管理体制完善是重点,因而也备受关注。

  国有资产管理体制变迁:从“九龙治水”到国资委统筹负责

  在国有企业改革之前,它只是执行指令性计划的主体,隶属于行业主管部门来管理并执行其下达的各种指令性计划。扩大企业自主权改革后,国有企业的运行受计划与市场的双重调节,指令性计划仍然存在,但在逐步收缩,相应地,行业主管部门的权力被削弱,但它的地位并未被动摇。

  1988年,成立了隶属于财政部门的国有资产管理局,旨在行使国有资产的所有者职能,但由于行业主管部门的存在,国有资产管理局并未真正行使其职权,只是作为“账房先生”,做了国有资产产权登记及资产评估等工作。随着改革的推进,指令性计划被取消,国有企业由受计划与市场双重调节走向完全由市场调节,成为真正的市场竞争主体,这时作为指令性计划下达者的行业主管部门自然就失去了存在的意义,在1998年的政府机构改革中被全部撤销,而隶属于财政部门的国有资产管理局也随之被撤销。

  那么,如何来管理作为市场竞争主体的国有企业?当时采取的方式是政府多部门各司其职,共同管理。财政部门管企业财务,计划部门管投资,劳动部门管劳动工资,经贸委管企业生产及改革,监事会管企业财务及政策监督,即所谓“九龙治水”的体制。这种体制的设计更多的是对如何管理市场经济中的国有企业而做的一种探索,旨在更好地发挥企业作为市场主体的主动性,增强企业活力。但它的弊端也是明显的,这就是各管理主体职责不清,企业出了问题找不到真正的责任人。有些问题各管理主体又相互推诿无人解决,企业有不同的问题要找不同的部门从而增加了企业解决问题的成本。因此,这种多部门管理体制就只能是作为一种过渡性的安排。

  2002年10月,党的十六大提出,建立中央与地方分别履行出资人职责的国有资产监管体制。2003年3月,国务院国有资产监督管理委员会成立,作为特设机构对中央企业履行出资人职责,行使出资人权力。这种出资人权力就是曾经分别由政府有关部门共同行使的管理国有企业的权力,即由原来的“九龙治水”变为国资委统筹负责。这种体制已经稳定运行14年,国有企业获得了快速发展,应该说,这种体制取得了积极的成效。

  从国企国资改革的实践可以看出,改革国有资产管理体制,首先要考虑国有企业改革及它所采取的形式。若国有企业改革没有实质性的变化,国有资产管理体制变革的空间则有限,即使变革有了大的动作,如果没有随之而来的国有企业改革的实质性变化,国有资产管理体制的变革也很难稳定。因此,我们首先要考虑的应该是国有企业改革要改成什么样,明确了改革的方向及实施的行动,我们才能以此去设计和改革国有资产管理体制。

  混合所有制要改什么?

  十八大以来新一轮国有企业改革究竟要往哪里走?2016年12月,中央经济工作会议明确提出,“混合所有制改革是国企改革的重要突破口。”十九大报告则强调,“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。”这就是说,推进国有企业改革还是要继续搞混合所有制,而且将落脚点放在培育具有全球竞争力的世界一流企业上,这也进一步提升了混合所有制改革的重要性。因此,我们必须要将国有企业混合所有制改革这篇文章做好,充分释放它的历史意义和现实意义。

  那么,推进混合所有制改革又要改什么?就目前的国有企业来说,其组织形式是法人企业联合体,由集团公司一级法人,旗下二级、三级等各层级法人企业组成。而集团公司一般来说并不进行业务经营,它只是对旗下的法人企业进行管理。一个集团公司的营业收入、利润等各项财务指标是合并旗下各法人企业财务报表的结果。目前,国有企业集团公司层面只有少数属于产权多元化,但这都是来自不同国有产权的多元化,这里并没有非国有产权,因此也就谈不上是混合所有制。但集团旗下的二级及以下层级企业多数实现了国有产权与非国有产权共融的混合所有制。所以,对国有企业来说,混合所有制并不是全新的东西,它已经有了积极的、有成效的探索。

  在现有的混合所有制企业中,大部分为国有控股且拥有控制权,而这样的制度安排一个重要的考虑则是集团公司合并会计报表的需要,从而保证集团公司能够拥有各项财务数据。这样,在目前的混合所有制国有企业中,非国有股权的话语权缺乏应有的影响力,进而对改善国有企业的治理也就意义有限,它的意义更多是向国有企业融资,获取投资收益。如果混合所有制改革还是按这样的既有思路来推进,则恐怕很难有突破性的进展。

  以国有企业目前这样的组织形式,现有的国有资产管理体制即目前国资委的制度安排也是与其相适应的。当然,目前的国资委也在进行自我改革,转变职能,出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》。但由于国有企业的组织形式未发生实质性变革,因此国资委也就很难有实质性的职能转变,这并不是自己有这个愿望、给自己定个方案、出台个文件就能做到的。这里必须要有国有企业组织形式的变革,才有国有资产管理体制的变革、国资委的职能转变。

  既然在二级及以下各层级法人企业的混合所有制改革有着相当的局限性,那么,笔者认为,可做的选择就是在集团公司即一级法人层面上进行混合所有制改革,而在一级法人下面,则是各战略经营单位,它们采取事业部制、全资子公司或合资公司的模式。这样的混合所有制改革,其选择有二:

  一是由上市公司演变而来。对于主营业务或绝大部分资产已经进入上市公司的企业,通过转让国有股权或增资扩股来改变上市公司的股权结构,降低国有股权的比重。同时,改革董事会,让非国有股权在董事会中拥有相当的决策权。日前备受关注的中国联通混改方案就是采取这样的模式。未来,非上市业务通过不断地注入上市公司或通过出售、划转等方式被处置后,企业资产全部进入上市公司,从而实现一级法人混合所有制。目前,一些中央企业资产已经全部进入上市公司,实现了整体上市,集团公司只是一个控股股东,没有任何业务的“壳公司”。我们完全可以取消集团公司,让国资委直接面对上市公司,行使上市公司中的国有股东权利。

  二是对集团公司直接进行混合所有制改革。由于集团公司旗下企业资产质量不一,一些资产质量可能较差,因此,很难引入非国有产权从而实现混合所有制改革,必须要对质量较差的资产做适当的剥离。在操作上,可以采取引入非国有产权进行混合所有制改革与资产剥离同时进行。由于一些集团资产规模比较大,业务又比较繁杂,可以基于明确主业的原则,对其进行拆分进而改革成两家或更多的混合所有制企业。

  集团公司混改完成后国资委要管什么?

  根据笔者的设想:在集团公司即一级法人层面实现混合所有制改革后,国资委面对的就不再是目前的国有独资企业而是国有产权与非国有产权共融的混合所有制企业。此时,国资委的职能就是对混合所有制企业的国有股权行使股东权利,同非国有股权持有者对混合所有制国有企业进行共同治理,而不是对目前的国有独资企业进行监管。作为国有股东,国资委要依据企业国有资产法、公司法等法律法规来规范行权行为。

  那时的国资委将完全不同于目前的国资委,从而实现了彻底的职能转变。它的主要职责是:选派国有股权董事并对其考核评价,召开国有股权董事会议;收缴国有股红利,编制并执行国有资本经营预算;批准国有资本投资运营公司提交的国有资本布局调整方案;规范管理混合所有制企业财务;负责混合所有制企业党建工作等。

  一级法人实行混合所有制后,国有产权需要有明确的持股者,而国资委虽然行使国有股东权利,但并不适合作为持股者。持股者应该是目前热议的国有资本投资运营公司。基于十八届三中全会决定将国有资本投资公司、国有资本运营公司作了区分,因此,可以将上市公司的国有股权持有者界定为国有资本运营公司,而将非上市公司的国有股权持有者界定为国有资本投资公司。这两类公司应作为特殊法人,它们完全不同于目前的国有企业集团公司,不对出资企业进行战略管控、不合并会计报表。它们只是国有资本投资运营的主体,发展壮大国有资本,“推动国有资本做强做优做大”。它们的主要职责是:监测混合所有制企业的经营情况;提出国有资本在混合所有制企业进入或退出的方案并报国资委批准后实施;分析研究国内外政治经济形势为国资委决策提供参考等。

  按上述构想进行的国有资产管理体制改革可从试点开始。对于中交集团、中国中铁等已经实现整体上市的中央企业,可先暂停集团公司的运行,由国资委直接面对上市公司。集团公司持有的股份交由中国国新公司代持,应由集团公司向上市公司派出的董事可改由国资委派出,从而实现国资委由直接监管集团公司改为同非国有产权投资人共同治理上市公司。

  笔者认为,通过这样的安排,以混合所有制为基础的国有资产管理体制框架将由此开始形成。

  (作者单位:国务院国资委研究中心)