中央省市文件
云南省人民政府办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见
[作者:发布时间:2017-10-26 13:39来源:]

云南省人民政府办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见

云政办发〔2016〕5号

各州、市人民政府,省直各委、办、厅、局:

为全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79 号)和《中共云南省委 云南省人民政府关于全面深化国有企业改革的意见》(云发〔2014〕10号)的总体部署和要求,进一步加强和改进企业国有资产监督,防止国有资产流失,结合我省实际,经省人民政府同意,现提出以下意见:

一、强化企业内部监督

(一)完善法人治理结构。建立健全股东(大)会、董事会、经理层和监事会机构,形成权责明确、运转协调、制衡有效的决策执行监督机制。提高外部(独立)董事、监事在董事会、监事会的比例,分类健全和规范董事、监事选任、评价、问责办法,建立对董事会运行评价制度,规范董事会决策程序和董事长履职行为,明确董事会对董事会决议承担的法定职责,完善治理机构与党委会的工作协调机制。全面确立股东在各级参(控)股公司中的法律地位,坚持同股同权,依法保护和落实各股东权利。企业董事会原则上应设立预算、投资、审计、提名、薪酬分配等专门委员会,履行辅助决策和监督执行职能,其中审计委员会由外部(独立)董事组成,确立董事会对内部审计的主导作用。认真执行国有产权变动实时登记管理、产权流转和资产重组专项审计与评估制度,坚持由上级产权持有人办理业务委托、进行会审把关,切实保障国有资本投资权益。落实董事会对经理层贯彻执行董事会决议情况监督的主体责任,并作为董事会运行评价的重要内容。

(二)完善企业内部监督体系。强化对子企业、投资项目和业务板块专业监督,建立涵盖各治理主体及财务、审计、法律、纪检监察等部门的监督工作体系。加强预算管理、资金调运、风险防控、融资担保、资产处置等经营活动的内部控制与过程监督。进一步发挥企业财务总监(总会计师)、总法律顾问作用,加强对企业重大决策和重要经营活动的财务、法律审核把关。建立完善企业股权(产权)代表管理办法,全面规范股权代表的委派、管理、考核工作,落实其对股东负责、为企业尽力的双重职责,防止形成内部人控制。加强企业内部监督工作的联动配合,提升信息化水平,强化流程管控和预算管理的刚性约束,确保内部监督及时有效。

(三)加强企业内设监事会建设。进一步明确内设监事会职能定位,严格执行监事会主席、专职监事由上级母公司依法提名、出资人委派制度,增强内设监事会独立性和权威性。通过完善公司章程保障内设监事会依法行权履职,强化内设监事会监督责任,全面落实监事会检查企业财务、重大决策、运营过程中涉及国有资产流失的事项和关键环节以及纠正董事及高级管理人员损害公司利益行为等职权,加大监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督力度。

(四)强化对企业重要岗位人员的监督。通过多元多级审核、前后台业务分离、可行性分析与决策公开等措施,加大对重要岗位人员权力运行监督。企业重大投资和存在风险的经营项目,应发挥辅助决策与咨询机构作用,充分听取风险控制部门、外部(独立)董事和董事会专门委员会的意见,全面分析评估风险,严格内部工作程序和审签制度,确保决策审慎、科学。建立建设工程及大宗物资采购招投标、资金拆借、资产处置、赊销经营等敏感业务分事行权、分岗设权、分级授权,有序轮岗的制度。推行任中稽核检查、任后全面评价以及个人终身问责等管理办法,实行动态监督。坚持上级公司内部审计部门或第三方专业审计机构为主对下级企业主要负责人、重要敏感岗位离任人员开展任期经济责任审计,并加大审计结果在领导人员当期考核评价中的计分权重。严格各级企业股权配置、产权转让工作程序,对外配置流转的项目一律进入公开产权市场、要素市场公开挂牌,确保操作公开规范。

(五)发挥内部控制管理的基础作用。按照《企业内部控制基本规范》及配套指引要求,全面构建“风险为导向、制度为基础、流程为纽带、系统为抓手”的内控系统,发挥内部控制管理对保障企业稳健经营和防范风险的重要基础作用。依据中介机构出具的内部控制审计报告,分析评价内部控制缺陷,设计适应分类管理、适合企业特点的评价体系和内控缺陷认定标准,并统筹规划,做好母公司与所出资企业内部控制体系的同步优化和实施工作。决策层面,应遵循事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的原则,借助内部控制系统,加强运营、投资可行性分析研究,保证决策依据准确。经营层面,建立完善以内部控制为核心、权力运行制约与监督为重点的制衡监督机制,保证各经营主体全面掌握信息、稽核审计结果得以充分应用,重大经营风险得到有效控制。先行试点,积极开展内部控制评价与审计工作,推行落实年度《内部控制评价报告》编审。普及全面预算管理,着力解决预算约束不严的问题,强化企业生产经营全过程的预算控制,未实行全面预算管理的国有及国有控股企业,应在2年内积极创造条件,逐步扩大预算幅度与深度,基本实现全面预算管理。

(六)重视企业职工民主监督。健全以职工代表(大)会为载体,信息公开为基本要求的民主管理制度,充分发挥职工代表会议、职工民主议事会、工会等组织的民主监督作用,把推进厂务公开有机融入企业管理制度体系之中。规范职工董事、职工监事的产生程序,发挥其在参与企业决策和治理中的特殊作用。国有及国有控股企业应逐步建立厂务公开例会制度、公开事项清单制度,试行职工代表参与企业重大决策和巡视检查,保障职工知情权、参与权和监督权。赋予职工代表对关系企业生存发展和职工切身利益的重大决策事项进行质询监督的权力,进一步落实强化职工民主监督。

(七)发挥党组织保证监督作用。落实企业党组织对党风廉政建设和反腐倡廉工作的统一领导,落实党组织在企业党风廉政建设和反腐败工作中的主体责任和纪检机构的监督责任,推动党组织参与重大决策,强化党组织对企业领导人员履职行为监督具体化、程序化、制度化,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,确保企业决策部署及其执行过程依法依规。

二、加强企业外部监督

(八)强化国有资产监管机构出资人监督。改进企业国有资本授权经营办法,规范产权委托代理行为,科学设定企业产权链条和管理层级,完善国有资产监管机构覆盖经营性国有企业、适应分类管理要求的国有资本经营预算和国有资本收益保障制度。加快建立资产财务风险预警系统,有效控制和防范国有资本运营风险,多级协同保证国有资产安全。国有资产监管机构设立稽查办公室,负责分类处理和督办监督工作中发现的需要企业落实整改的问题,组织开展国有资产重大损失的调查,会同纪检监察部门提出有关责任追究的意见建议。在充分尊重企业法人财产权的基础上,积极履行出资人在管理企业规划战略、保障国家利益和主张国有资产回报等职责,采取多种有效措施保障国有资产权益。加强对商业类企业战略规划、公司治理、产权配置、财务核算、信用管理、重大投资项目和内部风险控制体系建设等重大事项的监督指导,加强对公益类企业资本投向、预算管理、融资结构、选人用人、薪酬分配等重要运营管理业务的事前和事中监督。各级政府在授权有关部门履行特定领域、范围国有资产运营管理职能时,应当结合企业资产特点和分类监管要求,明确有关权利、义务,并订立国有资产保值增值目标。

(九)改进企业国有资产监督手段。建立完善重大投资与资产重组项目后评价、低效闲置资产统计分析报告、重要敏感信息公开公示、关键岗位轮岗等有效管理制度。建立出资人主导、有关监督部门和专业机构参与的资产巡查制度,加强对境外、受托代管、管理边缘化资产和“问题资产”的巡查监督。加大对国有资产监管法规制度执行情况的监督检查力度,针对不同时期和业态的企业完成重点任务情况开展专项抽查。在总结国有资产监管机构委派国家出资企业财务总监经验的基础上,开展向出资企业依法委派总会计师试点工作,强化出资人对企业重大财务事项的监督。系统清理投资后不参与企业实质管控,不能保障股东基本权利的对外投资和股权持有项目,减少资产沉淀和“僵尸企业”加强对企业改制、资产重组、投资并购、财产处置、融资担保、采购询价等易发风险业务实行常态化监督检查,切实防止权力寻租、利益输送和暗箱操作。加强境外国有资产监督,制定完善境外企业资产产权监督管理办法,强化对企业境外投资、运营决策和产权状况的监控管理,确保境外国有资产安全可控、有效运营。

(十)加强和改进外派监事会监督。进一步明确外派监事会职能定位,发挥监事会专业化监督优势,依法对企业财务和董事、高级管理人员执行职务行为进行监督检查。监事会主席根据授权督促企业整改落实有关问题或约谈企业领导人员,有效行使检查权、质询权、不当行为纠正和不合格人员罢免建议权等合法职权。加强监事会机构建设,国家出资企业由国有资产监管部门依照有关法律法规委派监事组成监事会,规模较大的子企业由股东监事和职工监事组成监事会,子企业内部人员原则上不得作为股东监事人选,逐步提高股东监事中专职监事的比例。按照规定的程序和内容,实行“一事一报告”主席专项报告和“一企一公开”监督检查情况公开制度,建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,强化责任意识,健全责任倒查机制。

(十一)健全国有资本审计监督体系和制度。发挥政府和社会审计的作用,明确国有资本政府审计、社会审计和内部审计职责分工,实现对企业国有资本审计监督全覆盖。健全企业财务决策、资产评估、改制和清产核资、重点项目和企业领导人员经济责任审计等国有资本审计制度,坚持离任必审、完善任中审计、探索任期轮审,实现任期内至少审计1次。加强各类审计在数据提供、调查取证、情况通报、结果反馈、落实整改等方面的协调配合,充分运用已有检查结果等信息,提高审计监督整体效能。探索完善国有企业购买审计服务办法,扩大第三方审计范围与频率,积极推动审计监督职业化。

(十二)加强纪检监察监督。深入推进企业纪检监察机构转职能、转方式、转作风,全面履行监督执纪问责专项职能,严防国有资产流失。以制约和监督领导人员特别是“一把手”廉洁从业、行使权力为重点,深入开展重要领域、重点岗位和关健环节廉洁风险防控工作。加强经常性纪律审查,严格按照新修订的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》要求,突出审查重点,改变审查方式,严格审查程序,坚决处理国有资产流失中的违纪问题,提高纪律审查效率,用纪律管住大多数党员领导人员。加大大案要案查处力度,严肃惩治极少数腐败分子,坚决遏制国有企业腐败案件高发势头。建立健全纪检监察机构与司法机关的协作会商机制,促进信息共享,形成工作合力,提高纪检监察监督的针对性和有效性。

(十三)有效发挥巡视监督作用。认真执行《中国共产党巡视工作条例》,落实全面从严治党要求,坚持问题导向,紧紧围绕企业国有资产流失的多发易发问题,坚持常规巡视和专项巡视相结合,突出专项巡视,推动巡视工作不断创新。围绕企业在重组改制、投资并购、产权转让、招投标、物资采购等容易滋生腐败的环节,盯住重点人、重点事、重点问题开展巡视,积极探索边巡视、边移交、边督办,对巡视中发现的明显违反规定并且能够及时解决的问题,及时移交处理,形成震慑。强化巡视成果运用,狠抓对存在问题的整改落实,督促企业领导班子特别是“一把手”落实整改责任,分类处置巡视移交的问题线索,确保整改到位。

(十四)完善国有资产和国有企业信息公开制度。设立统一的信息公开网络平台,依法依规、及时准确公开披露国有资产监管和国有企业相关信息。完善国有资产监管信息公开制度,实施监管信息规则公开、过程公开、结果公开,定期公布国有资本整体运营和监管情况,及时公开企业国有资产监督的新方法、新成效,适时公布造成企业国有资产流失的典型案件。完善国有企业信息公开制度,逐步推进国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息公开,大力建设阳光国企。

(十五)认真处理信访和检举事项。公开信访和检举方式,拓宽和畅通信访、检举渠道,把信访和检举工作作为职工群众反映和举报关于国有资产流失等问题的重要途径,认真受理人民群众来信、来访和检举,仔细分析和深入发掘国有资产流失的线索和风险点,及时查证并予以处理。对职工群众通过各种方式反映或检举国有资产流失等问题的,均应认真接访,逐一进行登记,按照规定程序和管理权限进行办理或转办、交办,并及时回复信访和检举人。

(十六)充分发挥媒体舆论监督作用。各类新闻媒体应结合自身特点,充分发挥公众舆论引导和舆论监督作用,准确反映社会公众关注的有关国有资产流失热点问题,及时回应社会关切,有效保障社会公众对企业国有资产监督的知情权和监督权。国有资产监管机构和审计、纪检监察等部门要认真关注电视、报纸、广播、网络等各类媒体关于国有资产流失等问题的报道,及时掌握舆情动态。建立舆论反映热点问题的登记、调查制度,对媒体曝光的国有资产流失问题,及时协调处理并公布结果。

四、严格责任追究

(十七)建立健全责任追究倒查机制。建立和完善国有企业重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度,对出现国有资产流失情形的,严格实行重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查。国有企业领导和管理人员任职期间,在经营管理活动中违反国家法规以及企业规章制度,不履行或不正确履行职责造成国有资产流失的,实行终身责任追究。严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为,坚决维护企业国有资产合法权益。落实企业主体责任,对造成重大国有资产损失的,同时追究企业党组织主体责任和纪检监察机构监督责任。

(十八)建立健全企业国有资产监督问责机制。制定企业国有资产监督失职、渎职问责办法,健全各责任主体履行监督责任的检查考核办法。严肃问责因不制止、不查处、不报告、应当发现而未发现等导致重大违法违纪问题发生造成国有资产流失的部门、企业和有关人员。严格实行追究当事人责任和追究有关领导责任的“一案双查”责任追究制,对发生严重违纪违法造成国有资产流失的企业,在追究当事人责任同时,严格倒查追究有关监督主体和人员责任,对有关责任人员视不同情形给予纪律处分或行政处分,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任,做到有错必究、有责必问。

(十九)健全反腐倡廉有效机制。完善重大决策责任体系,进一步明确党委会、董事会、经营层等的决策责任界限,细化责任内容,量化责任标准,做到主体明确、层级清晰、无缝衔接,防止责任交叉或出现责任真空地带。建立健全依法依规决策机制,不断完善国有企业“三重一大”决策制度,深入实施企业内部重大决策合法性审查,确保决策科学、程序正当。严格执行党风廉政建设责任制,不断改进落实党委主体责任、纪委监督责任的有效途径和方式方法,加强对党风廉政建设和反腐倡廉工作的全面领导,切实把反腐倡廉工作任务措施纳入企业改革发展的长远规划中,同步考虑、同步设计、同步实施,融入到生产经营管理的各个环节。坚持运用法治思维和法治方式反腐败,加强纪律制度建设和执行力度,努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

五、落实保障措施

(二十)加强组织领导。各级政府要高度重视防止企业国有资产流失工作,制定政策措施,明确重大事项,解决突出问题。各级国有资产监管、审计、纪检监察等部门要根据本意见,结合各自职能制定贯彻意见,明确任务,细化流程,依法维护国有资产合法权益。

(二十一)强化协调配合。整合企业内部监督、出资人监督、专项监督、社会监督等监督力量,企业既要加强内部监督,又要主动接受外部监督。建立监督工作会商机制、监督意见反馈及整改情况相互通报机制,提高信息化水平,加强统筹,创新方式,共享资源,减少重复检查,提高监督效能,形成监督工作闭环。

(二十二)落实监督责任。各级政府要建立健全有利于加强和改进国有资产监督的体制机制,各级国有资产监管机构要做好具体的组织落实和协调工作,审计、纪检监察等专项监督部门要加大发现、查处问题力度,企业要加强内部监督体系建设,社会监督平台要营造有利于防止国有资产流失的良好舆论环境。要将本意见明确的工作内容作为各部门和企业年度集中检查考核的专项任务进行考核,并根据考核结果进行奖惩。对各部门各企业落实监督责任不到位造成国有资产流失的,严肃追究有关人员责任。 

                                            云南省人民政府办公厅

2016年1月10日